28 May Codex Alimentarius: ¿Proteger la salud o facilitar el comercio?
Alfredo Lindley-Russo
SOCIO
«Una de las principales fortalezas del Codex ha sido articular esos dos fines, a menudo presentados como opuestos, y con ello desmontar la idea, tan extendida como errónea, de que la protección de la salud del consumidor y la eliminación de obstáculos al comercio son objetivos excluyentes, cuando en realidad constituyen componentes de una misma arquitectura regulatoria»
El Codex Alimentarius (en adelante, Codex) es una colección de normas internacionales sobre alimentos, adoptadas por la «Comisión del Codex Alimentarius», organismo internacional con sede en Roma y auspiciado por la «Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura» (en adelante, FAO, por sus siglas en inglés) y la «Organización Mundial de la Salud» (en adelante, OMS).
La historia del Codex es, en buena medida, la historia de cómo la inocuidad alimentaria dejó de ser un asunto estrictamente local para convertirse en una preocupación global, impulsada por el crecimiento del comercio transfronterizo de alimentos. Desde las primeras normas que sancionaban la adulteración del pan o del vino en la Edad Antigua hasta los debates contemporáneos sobre plaguicidas, aditivos o etiquetado, la regulación alimentaria ha acompañado la evolución de las sociedades. Sin embargo, a medida que aumentó la competencia y se intensificó el tráfico internacional de alimentos, se hizo evidente la necesidad de contar con criterios comunes sobre inocuidad, calidad, prácticas leales y reglas de comercio.
El Codex fue resultado de un proceso gradual. Iniciativas previas anticiparon la necesidad de contar con estándares alimentarios comunes que y sentaron las bases para su posterior desarrollo. Asociaciones técnicas internacionales como la «International Dairy Federation» (IDF), fundada en 1903, impulsaron trabajos de estandarización en materia de leche y productos lácteos. Más adelante, en Europa, el desarrollo del Codex Alimentarius Europaeus y la influencia conceptual del Codex Alimentarius Austriacus contribuyeron a consolidar la idea de reunir reglas alimentarias en un marco común.
Ese proceso se consolidó a inicios de la década de 1960, cuando la FAO y la OMS advirtieron la necesidad de contar con estándares internacionales en materia alimentaria que permitieran, por un lado, resguardar la salud de la población y, por otro, evitar distorsiones en el comercio internacional de alimentos. Fue así como, en 1961, la FAO creó la «Comisión del Codex Alimentarius»; en 1962, la FAO y la OMS impulsaron el «Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias», cuya ejecución quedó a cargo de dicha Comisión; y, finalmente, en 1963, la «Asamblea Mundial de la Salud» aprobó formalmente el programa y los estatutos de la Comisión.
En ese contexto, el Codex nace como una herramienta de armonización internacional cuya finalidad —como se verá en el siguiente apartado— no se agota en la protección de la salud de los consumidores, sino que también comprende, y en igual medida, la eliminación de barreras innecesarias al comercio internacional.
Dos objetivos complementarios y no excluyentes
Desde sus orígenes, el Codex está guiado por dos propósitos centrales: proteger la salud de los consumidores y facilitar el comercio de alimentos. La premisa que sostiene esta iniciativa es que ambos objetivos no solo pueden coexistir, sino reforzarse mutuamente, en la medida en que los Estados avancen hacia reglas compatibles y estándares construidos de forma consensuada en el plano internacional. Bajo esa lógica, la armonización regulatoria permite reducir trabas al comercio, facilitar el intercambio de alimentos entre países y generar beneficios para productores, consumidores y mercados, con efectos que, en un sentido más amplio, también inciden en la lucha contra el hambre y la pobreza.
Precisamente, una de las principales fortalezas del Codex ha sido articular esos dos fines, a menudo presentados como opuestos, y con ello desmontar la idea, tan extendida como errónea, de que la protección de la salud del consumidor y la eliminación de obstáculos al comercio son objetivos excluyentes, cuando en realidad constituyen componentes de una misma arquitectura regulatoria. Gracias a esa doble finalidad, las normas del Codex no solo operan como referencias técnicas, sino también como un lenguaje común compartido por autoridades sanitarias, productores, exportadores e importadores. En esa medida, el Codex goza de legitimidad técnica e institucional y se ha consolidado como un referente ampliamente escuchado y respetado.
Desde su creación, el Codex se ha desarrollado como un conjunto de normas, directrices y códigos de prácticas de alcance internacional en materia alimentaria, caracterizado por su naturaleza no vinculante. Su relevancia no se explica únicamente por la amplitud de los temas que abarca —inocuidad de alimentos, residuos de plaguicidas y medicamentos veterinarios, higiene en la producción, contaminantes, etiquetado y uso de aditivos, entre otros—, sino también porque sus textos se elaboran sobre la base de asesoramiento científico independiente promovido por la FAO y la OMS. Esa combinación de cooperación intergubernamental y sustento técnico explica la autoridad (auctoritas) que el Codex ha alcanzado pese a su naturaleza de soft law, dentro del sistema alimentario global.
Ahora bien, aunque sus textos son, en principio, voluntarios[1] y no producen automáticamente efectos vinculantes en los ordenamientos nacionales, su relevancia jurídica se fue fortaleciendo progresivamente a partir de los años ochenta. Uno de los hitos en ese proceso fueron las «Directrices de las Naciones Unidas para la Protección del Consumidor» (1985), a través de las cuales la «Asamblea General de las Naciones Unidas» promovió la consideración del Codex como un estándar internacional de referencia para el desarrollo de regulaciones nacionales en materia de protección al consumidor de alimentos. Evidentemente, en este contexto regulatorio, el énfasis recayó sobre uno de los dos grandes objetivos del Codex: la tutela de la salud y seguridad de los consumidores.
La otra dimensión —la vinculada con la presencia de prácticas injustificadas restrictivas del comercio— adquirió especial fuerza algunos años después, con la creación de la «Organización Mundial del Comercio» (OMC) en 1994. A partir de entonces, el peso jurídico internacional del Codex se robusteció de manera significativa, en particular por la influencia del «Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias» (MSF) y el «Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio» (OTC), que lo reconocen como un referente internacional en materia de regulación alimentaria. Ello implica que, cuando un Estado adopta medidas compatibles con el Codex, estas cuentan con una presunción reforzada de legitimidad en el marco del comercio internacional; y que, si decide apartarse de esos estándares e imponer exigencias más estrictas, debe justificarlo con base científica suficiente.
En síntesis, el Codex no fue concebido para obligar a las autoridades a elegir entre salud pública y comercio internacional, sino para integrar ambos objetivos dentro de un mismo marco regulatorio coherente. Su aporte más importante ha sido ofrecer un punto de equilibrio: un sistema de referencias técnicas y científicas que protege al consumidor sin perder de vista la necesidad de evitar barreras injustificadas al intercambio de alimentos.
La pregunta, entonces es, bajo qué condiciones regulatorias la salud y el comercio pueden reforzarse sin desnaturalizarse. En ese equilibrio reside la vigencia y valor del Codex: ordena la inocuidad alimentaria a escala global, y además expresa la convicción de que el comercio de alimentos es legítimo y sostenible cuando descansa sobre estándares capaces de inspirar confianza, proteger la salud y facilitar, al mismo tiempo, la circulación de bienes entre los Estados.
[1] Aunque los países siempre preservan la posibilidad de volverlos obligatorios.
Impacto del Codex en el Perú
En el Perú, la doble finalidad del Codex ha tenido una influencia normativa concreta.
El Decreto Legislativo N° 1062 que aprueba la «Ley de Inocuidad de los Alimentos», exige que las autoridades, los consumidores y los agentes económicos involucrados en toda la cadena alimentaria actúen “respetando y promoviendo el derecho a una alimentación saludable y segura, en concordancia con los principios generales de Higiene de Alimentos del Codex Alimentarius”, conforme lo establece el principio de alimentación saludable y segura consagrado en el Artículo II del Título Preliminar de la referida norma. Tiene sentido que, en una norma sobre inocuidad alimentaria, el enfoque regulatorio se oriente a la protección de la salud de los consumidores. Sin embargo, ello no significa que el espíritu del Codex, en lo que respecta a la eliminación de barreras al comercio, haya sido omitido por los autores del Decreto Legislativo N° 1062.
Por el contrario, la norma aludida recoge otros dos principios que sustentan la política peruana de inocuidad de los alimentos con una orientación más directamente vinculada al comercio. Uno es el principio de competitividad, por el cual “[t]odos los actores de la cadena alimentaria y las autoridades competentes deben procurar la búsqueda de un desarrollo competitivo y responsable, basado en la inocuidad de los alimentos tanto de consumo interno como de exportación, por ser condición indispensable para la competitividad”; y el otro, el principio de facilitación del comercio exterior, según el cual las “autoridades competentes y todos los actores de la cadena alimentaria deben asegurar la inocuidad de los alimentos que son objeto del comercio internacional y, al mismo tiempo, favorecer el libre comercio, evitando crear obstáculos innecesarios al intercambio comercial”.
Asimismo, el «Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de Alimentos y Bebidas», aprobado por Decreto Supremo N° 007-98-SA, también refleja de manera expresa la impronta del Codex. En primer lugar, deja constancia de que ha sido dictado en concordancia con sus principios generales de higiene alimentaria. Además, incorpora en su propio texto diversas referencias explícitas al Codex, como, por ejemplo, el Artículo 63° que prohíbe el uso de aditivos que no se encuentren comprendidos en la lista de aditivos permitidos por el Codex. Sin embargo, lo más relevante, en relación con la doble finalidad antes comentada, es que el Reglamento lo define como una “colección de normas alimentarias destinadas a proteger la salud del consumidor y asegurar la aplicación de prácticas equitativas en el Comercio de los alimentos”.
Pero la relevancia jurídica del Codex en el ordenamiento peruano va más allá. La Cuarta Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento, invoca al Codex como la norma llamada a cubrir todo vacío legal de la legislación nacional. Así ante la ausencia de normas nacionales específicas, la fabricación de los alimentos y bebidas se rigen por las normas del Codex.
Por ello, aunque no puede afirmarse que el Codex sea una “fuente directa” y general del derecho alimentario peruano, sí puede sostenerse que opera como un referente normativo expreso, supletorio y vinculante en materias específicas, así como un instrumento de armonización entre la regulación nacional y los estándares internacionales de inocuidad. Esa función es especialmente relevante en un país como el Perú, cuya actividad alimentaria se encuentra estrechamente vinculada tanto a la salud pública como al comercio exterior.
Impacto del Codex en el Perú
De lo antes comentado, se puede afirmar que el valor del Codex no se limita a una utilidad regulatoria. También representa una forma madura de entender la gobernanza alimentaria: una en la que la ciencia, la cooperación internacional a través del comercio y la protección del consumidor no compiten entre sí, sino que se refuerzan mutuamente. En un mercado globalizado, donde la confianza en los alimentos depende tanto de su inocuidad como de la solidez de las reglas que los rodean, el Codex es uno de los marcos más influyentes para ordenar esa relación.
En el caso peruano, su importancia es todavía mayor. No solo ofrece parámetros técnicos para la autoridad sanitaria y previsibilidad para la industria, sino que también contribuye a alinear la regulación local con estándares que facilitan el comercio, elevan la calidad regulatoria y fortalecen la protección del consumidor.
En esa medida, hablar del Codex es hablar de algo más que normas alimentarias: es hablar de cómo una sociedad decide proteger la salud pública sin perder de vista la integración económica y la confianza en sus mercados. Y quizá ahí radique su provocación más actual: en materia alimentaria, ni la salud puede defenderse al margen del comercio, ni el comercio puede legitimarse al margen de la salud.